2025年《政府工作報告》提出，加強廢棄物循環利用，大力推廣再生材料使用，促進循環經濟發展。“大力推廣再生材料使用”首次寫入政府工作報告，這是中共中央、國務院對持續深化循環經濟發展做出的最新部署，對推動再生資源回收利用產業提檔升級、加快高質量發展具有重要指導意義。一般理解，再生材料是指在生產與消費環節中產生的各類廢舊物資，經過回收、加工處理后，再次成為具備使用價值的各類材料，包括再生紙、再生金屬、再生塑料、再生骨料、再生玻璃等。我國高度重視發展循環經濟，根據中國循環經濟協會和中國再生資源回收利用協會預測，到“十四五”末，我國約有60%以上的紙、26%的鋼鐵、26%的有色金屬(銅、鋁、鉛、鋅)、20%以上的塑料及塑料制品來自再生材料，再生材料已成為保障工業生產的重要來源之一。 一、深刻認識大力推廣再生材料使用的重要意義 (一)是保障國家戰略資源安全的重要抓手 再生材料是資源循環利用的重要內容，其作為原料供給下游制造業使用，生產新的產品，從而形成了“產品—廢舊物資—再生原料—產品”的閉環模式。再生材料的廣泛使用，有效減少了對原生資源的依賴，有數據顯示，2023年，我國廢鋼鐵、廢有色金屬、廢塑料、廢紙、廢輪胎、廢棄電器電子產品、報廢機動車、廢舊紡織品、廢玻璃、廢電池(鉛酸電池除外)十個品種再生資源回收總量約為3.76億噸，實現了對原生資源的有效替代，對保障我國戰略資源安全發揮了重要作用。 (二)是助力“雙碳”目標實現的客觀要求 推廣再生材料使用是循環經濟助力實現“雙碳”目標的重要路徑，再生材料的生產能耗、溫室氣體和污染物排放顯著低于原生材料，推廣再生材料的使用能有效減緩氣候變化。根據中國廢鋼應用協會的數據，全廢鋼-電爐短流程煉鋼相比高爐-轉爐長流程，可減少廢氣86%、廢水76%和廢渣(含尾礦)97%，噸鋼降低碳排放1.6噸。中國循環經濟協會發布的《循環經濟助力碳達峰研究報告(2023)》指出，到2025年，發展循環經濟對我國碳減排的綜合貢獻率將超過30%，到2030年，綜合貢獻率有望超過35%。 (三)是應對國際貿易綠色壁壘的關鍵一招 當前，百年未有之大變局加速演進，在國際貿易中，各類所謂的綠色認證、可持續認證等已異化為歐盟等西方國家限制我國優勢產品進入其市場的綠色壁壘。美西方等傳統發達國家憑借其經濟和技術上的優勢，通過立法或其他非強制性手段制定了許多苛刻的技術標準和法規。這些標準和法規對于包括中國在內的廣大發展中國家來說，依據現有的生產技術很難達到，極大地限制了我國外貿出口，使不少產品難以進入國際市場開展公平競爭。大力推廣再生材料使用可以有效提高新能源汽車、家用電器、動力電池等我國優勢產品的綠色競爭力，有效化解國際貿易中的綠色壁壘。 (四)是企業積極履行社會責任的行動指引 企業在運營全過程應對利益相關方、社會和環境負責，促進可持續發展，已成為國際社會的普遍共識。推廣使用再生材料，在減污、降碳、擴綠、增長等多方面具有協同增效作用，是企業踐行綠色發展理念，自覺參與經濟社會發展全面綠色轉型歷史進程，積極履行社會責任的應有之義。生產企業積極使用再生材料，還可彰顯其環保、綠色、低碳的品牌形象，提升消費者美譽度，形成長久持續的市場競爭力，在服飾等快消領域，多家跨國公司已將使用再生材料作為其迎合新生代消費群體綠色低碳需求的重要經營策略。 二、我國再生材料回收利用的總體情況 我國高度重視再生資源回收利用工作，經過幾十年的發展，已經取得了顯著成績。根據《“十四五”循環經濟發展規劃》，到2025年，資源綜合利用能力顯著提升，資源循環型產業體系基本建立，主要資源產出率比2020年提高約20%，大宗固廢綜合利用率達到60%，廢鋼利用量達到3.2億噸，廢紙利用量達到6000萬噸，再生有色金屬產量達到2000萬噸，其中再生銅、再生鋁和再生鉛產量分別達到400萬噸、1150萬噸、290萬噸的發展指標，資源循環利用產業產值達到5萬億元。從目前的發展態勢來看，除廢鋼利用量受制于房地產行業調整以及鋼廠生產形勢影響未達到預期外，其他主要品種再生資源回收利用量基本可以達到預定目標。 (一)相關法規政策為再生材料使用提出明確要求 改革開放以來特別是黨的十八大以來，我國著力解決與經濟社會發展相伴生的生態環境問題，堅持實施綠色發展、建設美麗中國的生態文明目標，建立以人與自然和諧共生為原則、以低碳循環的生產生活方式為措施的永續發展模式，生態文明建設取得顯著成效。 《中華人民共和國固體廢物污染環境防治法》明確提出工業固廢的分類管理、貯存等相關要求，強調企業主體責任和資源化利用方向;《中華人民共和國循環經濟促進法》定義了資源化路徑，明確了優先原則，規定具體應用場景，強化政策激勵和法律責任，系統構建了再生材料使用的法律框架。尤其在政府監督與考核、材料的應用領域、科技創新與支持、政府優先采購等方面提出了明確要求。對于在再生材料的使用方面，一系列法律、法規及重要文件均提出了相應要求，見表1。
表1.十四五以來有關促進再生材料使用的主要政策節選
(二)再生資源回收利用形成一定規模
1. 部分典型再生資源的回收情況 以廢鋼、廢有色金屬、廢塑料、廢紙四種最為主要的再生資源品種回收利用為例，廢鋼鐵從2013年的8570萬噸增長到2023年的26000萬噸，實現了3倍以上的增長;廢有色金屬(銅、鋁、鉛、鋅)從2013年的562萬噸增長到2023年的1788萬噸，是2013年的3.18倍;廢塑料和廢紙2023年的利用量也接近2013年的兩倍，見表2。
表2.我國2013-2023年廢鋼、廢有色金屬、廢塑料、廢紙回收量
數據來源：根據商務部、中國物資再生協會、中國再生資源回收利用協會數據整理
2.部分典型含有再生材料的原材料及產品生產情況 2013-2023年，我國鋼鐵、有色金屬(銅、鋁、鉛、鋅)、塑料及塑料制品、紙四類主要原材料(含再生材料)的產量分別從2013年的77900萬噸、3866萬噸、5838萬噸、10110萬噸增長到2023年的101900萬噸、6780萬噸、11250萬噸、12800萬噸，增長幅度遠遠低于再生資源回收量的增幅，見表3。
表3.我國2013-2023年鋼鐵、有色金屬(銅鋁鉛鋅)、塑料及塑料制品、紙產量
數據來源：國家統計局、《國民經濟和社會發展統計公報》、國際鋁業協會、中國造紙協會、中國鋼鐵工業協會、中國石油和化學工業聯合會《中國石化行業年度報告》、中國塑料加工工業協會。 注：①精煉銅、原鋁、精鉛、精鋅。②包括初級塑料(不含再生塑料)，塑料制品含再生塑料。 經過多年發展，我國利用再生材料生產原材料及產品的比例逐步提升，尤其是鋼鐵原材料當中的廢鋼鐵比例從2013年的11%提高到2023年的25%以上，在節能降碳方面起到了重大作用，有色金屬、塑料、紙產品也取得了同樣的效果，具體指標參見圖1-4。
圖1 我國2013-2023年廢鋼回收量、粗鋼產量及廢鋼/粗鋼比
圖2 我國2013-2023年廢有色回收量、有色金屬產量及廢有色/有色金屬比
圖3 我國2013-2023年廢塑料回收量、塑料及制品產量及廢塑料/塑料及塑料制品比
圖4 我國2013-2023年廢紙回收量、紙產量及廢紙/紙比
數據來源：國家統計局、《國民經濟和社會發展統計公報》、國際鋁業協會、中國造紙協會、中國鋼鐵工業協會、中國石油和化學工業聯合會《中國石化行業年度報告》、中國塑料加工工業協會、中國物資再生協會、中國廢鋼鐵應用協會、中國再生資源回收利用協會。
我國再生材料使用已經取得了一定的成就，在回收網絡體系建設、綜合利用技術開發等方面打下了良好的基礎，但同時還面臨一些問題：一是法規中缺少對于再生材料使用的細化要求；二是在實踐中缺少標準和監管手段；三是政府優先采購再生材料及產品的相關政策在實際執行中缺少實施細則和強制約束力；四是再生材料及產品缺乏統一的國家標準或行業認證；五是再生材料在部分領域大規模使用方面的關鍵技術還需要提高；六是消費者和下游企業對再生材料的信任度、使用習慣的養成還有待提高和培養。以上眾多因素制約了再生材料的大規模應用。
2019年12月，歐盟正式宣布以“2050年溫室氣體凈零排放”為目標的《歐洲綠色協議》政策。優先針對能源相關產品的資源效率評估，包括耐久性、可再制造性、可維修性、可回收性、重新使用部件比例、回收材料含量等制定了規范。圍繞再生材料及產品的管理目標，目前歐美等國際市場逐步形成了成熟的產品再生成分驗證標準，例如全球回收標準（GRS）、回收聲明標準（RCS）等。對回收材料的含量認證已經開始應用于回收材料的二次利用以及產品營銷。
2022年3月，歐盟又發布了“循環經濟配套”政策，公布了《可持續產品生態設計》的立法計劃，宣布從2024年開始，將依次按目標產品和材料類別進行監管，初步選定了含有鐵、鋼材、鋁等9大候選產品。《能源相關產品》主要針對電氣電子系列產品的資源效率和環境足跡進行監管。
歐盟于2018年提出塑料戰略以及廢棄物指令；2019年提出一次性塑料指令；2020年提出綠色新政，提出飲料包裝回收率2029年達到90%，2025年PET瓶再生塑料含量達到25%，2030年由PET制成的一次性飲料瓶使用再生塑料含量達到30%。2023年11月歐盟公布《包裝和包裝廢物法規》，設定了到2030年再生塑料在包裝中的占比目標：以PET塑料制成的接觸敏感包裝中再生塑料占比30%（除一次性飲料瓶外），還提出歐盟國家到2029年包裝中90%的材料可以按照材質類型分別進行收集等。
2025年初，歐盟議會通過了針對報廢車輛（ELV）法規的關鍵修訂，以提升汽車制造中的回收材料使用率，尤其是再生塑料的應用。旨在通過循環經濟的設計和處置標準來引導行業的發展。在此次修訂中，最引人注目的變化是新車再生塑料使用比例的調整。原本，歐盟委員會提出的目標是25%，但經過謹慎評估后，議會認為這樣的要求過于嚴苛，可能對汽車制造商造成不必要的負擔。因此，最終決定將這一比例降低至20%。這樣的調整不僅切合行業實際，也為汽車制造商在實現環保目標過程中提供了更大的靈活性。
2022年，美國加利福尼亞州通過了美國第一個關于回收塑料瓶含量標準的立法，各地政府相繼出臺法規強制添加再生塑料，如美國加州自2021年1月1日起，加州所有的“加州贖回價值”（California Refund Value）塑料飲料容器必須使用至少15%的回收材料。加州的最終目標是，到2030年，所有塑料瓶都必須由50%的回收材料制成，這將超過歐盟要求的30%，成為世界上最高的可回收材料要求。
2022年4月1日起，為提高塑料廢物的回收和收集水平以及督促進口商對塑料產品的把控，英國稅務與海關總署（HMRC）實施塑料包裝稅（Plastic Packaging Tax/PPT），即對數量超過10噸，再生塑料使用比例不足30%的塑料包裝和產品征收新稅，稅率按每噸200英鎊征收。從2023年4月起增加到了210英鎊。
日本政府制定了嚴格的垃圾分類政策，要求居民將垃圾進行細致分類。還通過了《促進塑料資源循環法》，要求零售商對特定塑料產品采取減少廢棄物的措施。目前，日本正在推動將再生塑料用于汽車制造，以滿足歐盟《廢棄車輛指令》的要求。日本計劃修訂《促進資源有效利用法》，要求大型制造商設定再生塑料使用目標并定期報告實施情況。若企業未能達標，政府可能會發出整改建議甚至處以罰款。日本還鼓勵再生材料方面的技術創新，三菱電機開發了利用靜電高效分選塑料的回收技術；Ebara公司則專注于從混合廢物中提取氣體成分用于塑料再生；三得利建立了PET瓶的機械回收系統，計劃到2030年實現所有PET瓶使用再生和植物基材料；本田與住友化學合作開發了高質量的再生塑料用于汽車制造。日本的廢紙回收率較高，2023年回收率接近80%，回收紙被廣泛用于生產紙箱、紙張等產品。日本的玻璃回收體系較為成熟，回收率較高，且回收價格因顏色和用途不同而有所差異。日本對廢棄電器電子產品的回收管理較為嚴格，2023年，四類主要家電的回收率約為70%以上。
總體來看，發達國家在再生材料使用方面取得了一定的進展，但仍面臨一些挑戰，如再生材料使用規模受到市場容量的限制、回收率需要進一步提高、企業要達到利用目標需要較大的投入等。
大力推廣再生材料使用，要以習近平新時代中國特色社會主義思想為指引，牢固樹立節約集約循環利用的資源觀，研究出臺有針對性的政策措施，科學推動再生材料使用比例穩步提高。一是要堅持系統思維，推廣再生材料使用事關國內資源安全和供應鏈穩定，牽一發而動全身，要處理好宏觀調控與市場調節、再生料推廣與供應鏈安全、國際綠色壁壘與國內市場轉型等諸多對矛盾關系。二是要堅持目標導向，要科學制定當前推廣再生材料的具體目標，立足國內再生資源回收利用產業的發展階段和提質升級的潛力，分領域、分品類、分階段確定再生材料替代使用的約束性目標或引導性目標，各領域替代比例的確定應兼顧破除國際貿易綠色壁壘和推動國內產業轉型升級的雙重需要，避免出現目標設定過高，導致再生材料供給不足，甚至影響關聯產業有序運營的情況。三是要堅持問題導向，要準確識別推廣使用再生材料面臨的難點堵點卡點問題，加快補齊回收體系建設、精細拆解分類、保級利用技術研發、溯源認證體系建設等方面的短板弱項，并加強用能、用地等要素保障，充分運用投資、稅收、環保、標準等多種政策工具，力求精準施策，為實現目標提供堅強保障。
以標準為切入口和發力點，發揮標準“指揮棒”作用，發揮標準在再生材料產業發展中的基礎性、引領性作用，圍繞再生利用技術、再生新材料的研發、再生材料完整產業鏈的構建、再生材料產業集群等開展標準化工作。要明確再生材料標準化工作的目標和重點任務，推動形成保質量、保安全、保綠色的再生材料標準體系，逐步形成常態化標準工作機制，推動上下游產業標準銜接，加快再生材料推廣使用，落實再生資源分級質控和標識制度。通過技術研發，引領再生材料的使用向規模化、系統化、高端化方向發展。
建議研究、制定更為詳細的政府及公共機構綠色采購規章制度，并將此作為落實《固體廢物污染環境防治法》《循環經濟促進法》的實施細則，以此為重要抓手，將更多符合條件的含有再生材料的產品納入政府及公共機構綠色采購范圍。同時要加大政府綠色采購激勵力度，鼓勵公共機構、國有企業依法依規采購使用了再生材料的產品。為使用再生材料的生產企業從規章制度方面保證應用場景。
建立國家層面的強制或者自愿性再生材料認證制度，參與相關國際標準制修訂，提高國內外認證規則的一致性，推動我國國內認證機構更深層面融入國際認證市場，推動產品再生資源含量認證與標識國際互認，推動建立再生材料國際間官方協調機制。
開展重點再生材料碳足跡核算標準與方法研究。推動產品碳足跡認證相關工作，并且與國外相關認證機構開展合作，建立全球性的認證服務體系，確保我國含有再生材料的產品能夠全面參與到國際貿易供應鏈當中，應對國外的“碳關稅”壁壘。
拓寬再生材料利用渠道，在符合環境質量標準和要求前提下，降低成本，拓寬領域，加強再生材料在制造、建筑、物流、環保等領域推廣應用。結合產業發展趨勢與市場需求，探索新場景新模式，不斷擴大和鞏固再生材料應用比例。完善再生材料管理體系，加強再生材料及產品的質量監管。進一步提高資源綜合利用稅收優惠政策的增值稅即征即退比例、增加品種目錄、降低部分不盡合理的約束條件，鼓勵有條件的地市試行使用再生材料補貼機制。
強化企業科技創新主體地位，培育再生材料領域的領軍企業和骨干企業。貼近市場、產品和應用端，開展再生材料及產品的開發。通過技術研發與持續創新，提高再生材料的性能與質量，滿足國家戰略所需和產業應用需求。加強產學研合作，加強基礎研究與市場應用環節的聯動，推動科技成果轉化為生產力。加強再生材料共性技術開發，推動再生材料高效、高值和清潔利用。大力推進再生材料產業化應用，鼓勵開發新材料新產品，提高再生材料及產品附加值。
結合落實生產者責任延伸制度，明確企業的環境責任，突出再生材料使用在企業經營、品牌塑造、持續發展中的貢獻，通過經濟手段和政策法規引導企業在履責方面主動作為。將再生材料應用情況納入企業履行社會環境責任范圍，明確目標與實現方式，將精細化目標與管理體系相結合，注重指標的實用性與可操作性。建議主管部門率先選擇汽車、電器電子產品等領域，通過支持技術研發，引導生產企業提高再生材料使用比例。
營造規范使用含有再生材料產品的社會消費環境，通過完善標準與企業聲明，大力推廣再生材料使用。抓好宣傳引導，做好信息披露和管理工作，提供清晰的、可靠的、量化的再生材料信息，打消消費者顧慮、提升消費意愿，獲得相關方與消費者的認可。圍繞再生材料的使用，創造良好的輿論環境，傳遞環保、綠色、低碳、循環等價值觀。
利用好再生材料，是我國深入貫徹落實全面節約戰略，堅持循環利用、創新驅動、開放合作，著力暢通資源循環利用鏈條，推動國民經濟循環質量和水平持續提升的重要舉措，亟須在機制創新、技術研發、政策支持等方面構建起完整的框架體系。
